大部制改革有必要从政府扩展到党群

政府机构怎么设置都会有空当

　　时代周报：你在《当代中国政府过程》一书中提出这样的观点：“作为多年来对机制完善问题重视不够的一个具体表现是，我们还较少从政府过程的角度分析政府现象。”你提出大部制改革建议与此有关吗？

　　朱光磊：一方面，中国政府发展的程度还不是非常高，另外一方面，我们整个社会对中国政府发展的要求却又相当高。我不主张对体制、机构的调整过于频繁。有问题，就先带着问题去运行，—反复观察，看准了再下手。对行政体制和政府机构的改革，应当是以十年为一个周期，至少要以五年为一个小周期。一个国家，如果天天在改体制、改机构，我觉得，这和僵化相比，是另外一个方向上的问题，也不好。我们不能僵化，但是机构的改革，体制的改革，要有稳定性，要有阶段性，要给人喘气的机会，要给人思考的余地，而且要避免不必要的反复。问题总是有的，不存在没有问题的时候。从哲学的角度讲，任何机构，总是带着问题运行的。

　　第二，对机制的研究不够。行政体制改革实际上包括体制和机制两个方面，但是目前分析问题的时候，精力基本局限在体制层面。所以才有了刚才提到的问题，天天谈体制改革，人人谈体制改革。实际上，通常说“九龙治水”的问题，“相互推诿”的问题，有体制的问题，也有机制的问题。有的问题，是需要通过部门协调来解决的，而不一定非要通过机构的增减来解决。任何时候，一个国家的政府机构，都不可能覆盖其应该做的所有事情，怎么设置也会存在空当。另外一个就是，任何国家，任何时候，各个政府机构所承担的职责，都不可能百分之百的互不交叉。一方面就是说，不会百分之百的覆盖，另一方面，在某些问题上，又可能出现职责重叠。世界上的好多事情，是复杂的，是很难划清彼此之间的界限的，要求政府机构的职责划分有绝对明确的界限，那是不合理要求。似乎高层对这些事情并没有真想清楚，对下级提出了过高的要求。必须要实事求是地考虑这个事情。

　　但是，我绝不是说要无所作为。我是说，凡是这样的问题，往往是需要用机制调整去平衡体制改革。机制的调整，是可以经常进行的，新机制运行不理想，还可以很快再进行调整，甚至退回来；体制改革就不同了，一旦动了“手术”，就不容易在短时间内再做调整，因此体制改革我主张应当是分阶段、有重点的。凡是能通过调整机制解决的问题，就先不要动体制。不动，不是绝对不动，而是留在以后再进行调整。在此类问题上，我们既要积极，又要稳健，免得走回头路。

中国人想事情往往太急

　　时代周报：你对从2008年开始组建的工信部、人社部、环保部、住建部、交通部的大部制调整结果如何评价？成绩是什么，还有哪些问题？难点在哪里，原因是什么？

　　朱光磊：总体上是积极的。现在有一个说法，比如说两个机构合并，两个大学合并，人们就说，十年也磨合不好。而我认为，十年能磨合好就不错，就值。中国人想事情往往太急，以个人生涯的长度来思考改革进程，只要是自己赶不上了的事情，就觉得太慢了。

　　部委合并之后，可能会在短时间内出现运行方面的问题。如果铁路合并进来，会不会在短时间内完全到位，我看是有困难的。如果10年可以到位，个人认为，可以接受。甚至就不要追求一步到位，因为长期是分开运作的，要求一步到位，简直不敢想象。这样的事情，宁可慢一些，先做起来就好。我对2008年的大部门体制改革，按照我现在掌握的信息，是给予积极评价的。

　　时代周报：此前广为流传的“大能源”、“大文化”、“大金融”、“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点。

　　朱光磊：我觉得这是需要分步骤操作的，而且也不是一个简单的机构数越少越好和机构单体越大越好的问题。

政府职能转变是枢纽

　　时代周报：你觉得“大部制改革”，或者说国家行政机构改革和职能转变，在整个行政改革、政治改革中到底应该起到什么样的作用？公众对此可以有何种期待？

　　朱光磊：要区分两个问题，机构改革和政府职能转变。这是两个密切联系，但又有着很大区别的任务。政府职能转变是一个大问题，一个基础性的问题。我特别重视政府职能的转变，呼吁中央对政府职能的转变要给予比现在更大的关注，—尽管现在已经很重视了。政府职能转变是政治体制改革和经济体制改革的“结合部”，同时又是行政体制改革、机构改革、事业单位改革和壮大社会组织等一系列重要改革的基础。

　　“政府职能转变”是个政治学的概念，但这个政治学的概念，是1982—1986年期间，由经济学界的朋友们最早提出来的。当时，企业改革开始提上日程，为此不谈转变政府职能是不行的了。在当时的时代背景下，如果是从政治的角度提出这个问题，恐怕很难，有些人会有疑虑的。从社会运作的角度看，这既是个政治问题，又是个经济问题。中国的政府职能实际转变的程度，同时也是中国政治体制改革实际进展程度的重要标志之一。因此，我呼吁高层对政府职能转变问题给予比现在更大的关注，做更加系统的研究。

　　转变政府职能的问题不仅仅是政府和市场的关系问题，它也是政府和社会的关系问题，还涉及纵向间政府关系的问题，—我不主张简单地叫中央和地方关系，因为如果叫中央和地方的关系，最后说来说去就变成了中央和省的关系，而中国省及以下各级地方政府之间的关系也相当复杂，需要解决的相关问题很多。如果政府不转变职能，我刚才罗列的几项重要工作都不可能完全到位。关于政治体制改革，如果从项目上说，显然国家各个重要政治要素之间的关系的调整是最基本的任务，其中的“党政关系”是最核心的东西，但在大家一时达不成共识或操作条件一时还不完全具备的情况下，我们把转变政府职能做一个枢纽，作为连接经济体制改革和政治体制改革的枢纽，我觉得是一个合理、现实的选择。

　　那么，在转变政府职能的问题上，我想专门说一个问题，也是我第一次谈这个问题，就是呼吁我们大家要坦然接受实行社会主义市场经济体制所给社会生活基本面带来的变化。我们不能只是愿意接受我们比较好接受的东西，而不愿意接受我们比较难接受的东西。这也是转变政府职能的一个重要的方面。比较好接受的方面，这是大家都熟悉的一些工作，也是这几年我们大家都做了的，但是还有一些我们不是太好接受的。比如，对有些事情，我们是否要敢于说我们的政府管不了，也不想管了！要敢于这么说。我们现在是一方面说我们政府要缩小活动的空间，一方面几乎在所有的问题上，我都听不到有政府人士说，某某事情，执政党和政府不能管，单位也不宜管，你自己负责，如果有争议，我们就依法办理。但是现在我们没有做到。这些事情的出现都说明两个问题，一是我们对政府职能的问题并没有真正想清楚，二是没有坦然地接受实行社会主义市场经济体制的条件下对政府职能所提出的要求。只是接受了一部分，有一部分是采取了回避的、拖的态度，实质上还是习惯于或者是内心里还是愿意多管一些。我们社会当中的很多问题，包括“维稳成本”等方面出现的一些需要商榷的问题，大多与此密切相关，而这些问题是通过体制改革和机构改革所解决不了的，甚至是调整了“党政关系”也解决不了的。它牵扯到一些更深层次的问题，就是怎么看待政治，怎么看待行政，怎么看待国家和政府？对这些问题的理论研究要加强。

警惕部门滥权

　　时代周报：十八大报告明确要求：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”大部制固然是为了理顺体制，提高行政效率，但另外一方面，部委权限大了之后，如何保证不滥权？

　　朱光磊：滥权的问题也正是我所担忧的事情。这个事情的解决，还要从转变政府职能上来考虑，还是从政治体制改革上来考虑，机构调整本身，小修小补，都解决不了这个问题。

　　在这个基础上，我谈一谈大部门体制改革深化的问题。关于这个问题，我提出的基本观点就是：

　　第一，大部门体制改革有必要从政府扩展到党群口，不要只做政府的文章。党群口中诸如有些调研、培训类的机构，应该进行整合，不然的话，资源就浪费了。

　　第二，隶属党政机关的有些研究、咨询、培训机构，可以采取和高校、科研院所共建的方式。成本低，而且还有弹性。比如国外有些著名大学的研究所，实际上就是隐性的政府部门，政府出钱，编制和经费也是单独的，它们的调研报告等，往往是以高校的名义抛出，看社会的反应，它们是可以给政府做很多事的。党政机关不必事事亲为，特别是一些调研、培训工作，不一定要设很多专门机构，有些工作宜采取共建的办法，采取有实有虚的办法。

　　第三，是我特别强调的，要加强部门内设机构的大部门体制改革，我建议今后十年把党政机关和事业单位的内设机构的调整作为大部门体制改革的重要内容，引导着大部门体制改革向深度发展。我们现在的问题是内设机构过细。我的看法是，“部门要少，人员要饱满”，我不赞成“用人越少越好”的思路，用人不是越多越好，也不是越少越好，要适度。在建设服务型政府的条件下，在整体改善人民生活，加强公共服务体系建设的大背景下，简单地强调一压再压，不现实。比如最近我的研究团队到广东的一个市辖区去调研，发现这个区的户籍人口30多万，但是常住人口加上流动人口是300万左右，而它的机构编制还是1996年确定的，它怎么运作，怎么能运作得好？它要是运作得好，就得采取非常规用人方式。不要总讲唐朝用多少人，第一，是否有充分的档案我都表示很怀疑；第二是情况完全不同。我们常说有些国家的政府机构只有十几个，但那是指“内阁级机构”，非内阁级的机构和临时机构也是大量存在的。

　　第四，要在这些包括大部门体制改革在内的体制改革的同时，建议高层进一步强化机制建设，特别是要注意解决好“部门协调”问题，要总结中国领导小组及其办公室诸如此类的做法和经验教训，发挥其好的方面，避免其不利的方面，在机制上做文章。我团队的周望博士对此就很有研究。

　　最后，实际上中国在这些领域当中最突出的一个问题就是目前还没有实质性涉及“官本位”问题。中国到了解决“官本位”问题的时候了。改革开放30多年这个问题如果还不着手解决，将来在历史上讲不过去，由此在实际政治生活中带来的负面作用很大。中国现在是几乎“人必称级”，导致我们的政治文化不够健康，而且在技术操作上作茧自缚。比如，一个镇的人口规模发展到了一个中等城市的程度，它现在也难以设市，为什么呢？因为我们很难在县级市之外再搞个“镇级市”。实际上，如果我们淡化了“级”的概念，“市”就是“市”，这就不是个问题了。我们要跳出思维惯性，我们现在的行政区划改革之所以步履艰难，就是不断地在平衡“级”的因素。如果压根就不把“级”放在现在这样的高度和广度上，这个问题就不存在了。我们现在遇到的很多矛盾其实是自己设置出来的，我们要跳出来。特约记者温墨刘慕鑫