监管难题：无人机安全隐患成各国关注焦点

­　　本报记者 汪传鸿 北京报道

­　　近两年来无人机“事故”频出，诸如闯入白宫事件等。但值得注意的是，截止目前全球还未发生由于无人机直接造成的人员伤亡事件。尽管如此，迅速庞大起来的无人机产业，正在向各国政府提出了新的监管命题。一部分已经交出答卷的国家，各怀的目的似乎也并不相同，部分国家更加侧重安全性考量，另外部分则选择通过鼓励无人机运营的方式来探索更广阔的行业应用前景。而另一部分国家，目前仍未完全交出答卷。

­　　迅速庞大起来的无人机产业，正在向各国政府提出了新的监管命题。

­　　一部分已经交出答卷的国家，各怀的目的似乎也并不相同，部分国家更加侧重安全性考量，另外部分则选择通过鼓励无人机运营的方式来探索更广阔的行业应用前景。而另一部分国家，目前仍未完全交出答卷。

­　　仍未完全交卷的玩家其中就包括了中国。不断涌现的黑飞事件正在推动监管机构和无人机公司共同推动管理方式的变化，但这种监管变化更难以被外界察觉：自去年民航局发布《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》以来，再无这份指导性文件之外的内容可依据。

­　　对于已经提供完整无人机管理体系的国家而言，这种体系事实上也处在变化之中：例如英国民航局破例允许亚马逊无人机，在更加宽松的管理环境下开展无人机送货实验。

­　　国内无人机监管仍待细化

­　　“六年前刚接触带卫星系统、具备自主返航的固定翼无人机，完全没在意过监管问题。”2月24日，无人机资深发烧友陈章告诉21世纪经济报道记者，至今为止固定翼起降的技术要求都极高，因此会玩的都是有多年航模经验的老玩家，大家飞行都“很守规矩”，守规矩的意思是不去机场、城区。

­　　六年之后，陈章对于这一问题的回答变成了，“玩无人机的，能不关注监管么”？但现状是目前并不具备成熟的管理体系。

­　　这种变化背后，是多旋翼无人机在国内的逐渐普及。在陈章看来，即便是在多旋翼无人机刚开始普及的时候，由于飞控技术不成熟，需要发烧友自己进行焊接、组装、调试，因此门槛较高，那个时候的无人机飞友更多聚集在小圈子里。

­　　但随着大疆的多旋翼飞控技术入局，将技术门槛进一步降低，而在大疆发布第一代“精灵”之后，则将无人机的使用门槛降到了极低，随后就是陈章这些发烧友眼中的“小白”涌入，也将消费无人机的产业推向了空前的规模。

­　　与此同步，是近两年来无人机“事故”频出，诸如闯入白宫事件等。但值得注意的是，截至目前全球还未发生由于无人机直接造成的人员伤亡事件。尽管如此，无人机普及有可能带来的安全隐患，已经成为各国政府关注的焦点。

­　　就在今年一月份，一位杭州无人机飞手在萧山机场附近航拍下降中的民航客机，此事引来了社交网络和媒体的关注。这件事发生的一大原因在于，无人机设置的禁飞、限飞区域和机场划定的净空区不一致，飞行安全有赖于飞手的自我约束。

­　　但在该事件后，大疆正在着手调整旗下无人机在机场附近的禁飞和限飞区域的划定。

­　　一位大疆内部人士告诉21世纪经济报道记者，在上述系列事件后，大疆方面收到来自民航总局事故调查人员关于产品性能和技术方面的咨询，但具体细节不适合透露。此外，其透露大疆正在重新划定无人机在机场的禁飞和限飞区域。

­　　调整禁飞、限飞区域后，意味着大疆无人机用户的活动范围受限。这部分用户既包括普通个人用户，也包括一些将无人机用于商业目的的航拍公司等。陈章告诉21世纪经济报道记者，大疆的调整对于航拍公司的影响颇大，这意味着所有的航拍计划必须绕过净空区。

­　　扩大禁飞和限飞区域，的确在一定程度上影响了大疆这类无人机公司对于商业利益的追求。但上述真实案例构成了一个典型的中国式无人机管理路径：事件引发舆论关注，监管部门和无人机公司共同推动管理规则的演进。

­　　毕竟在正式出台的规章制度上，目前无人机监管在国内仍旧“无法可依”。此前民航部门出台了《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》这一规范性文件，该文件自2016年9月起已经生效。但该文件并不具备法律效力，针对上述萧山机场事件进行处罚依据的是《民用航空法》。

­　　中国民航科学技术研究院法规标准研究所张秋婷告诉21世纪经济报道记者，从全球范围来看大多数国家目前仍未具备成熟的无人机管理体系，但是中国有望参照美国民航局已经发布的无人机管理规定，例如对无人机进行登记注册，一旦发生事故可迅速追溯。

­　　“国外的监管环境相对来说更完善。对于消费级无人机来说，美国在这方面做得更加规范化，实行一机一码的制度，用户必须实名购买并在线注册，从而保证合法安全的飞行。”臻迪无人机CEO郑卫锋告诉21世纪经济报道记者，欧洲也是类似趋势，当然各国根据具体的环境会略有不同，比如法国两公斤以上的无人机要求有降落伞装置。

­　　零度无人机方面告诉21世纪经济报道记者，该公司预判无人机监管依然会按照几个维度：重量（自重及载重）、飞行高度、飞行距离、飞行区域等，更加细分化地对市场产品进行管控。

­　　海外重视引导无人机行业应用

­　　旧的法律制度无法适应快速普及的无人机技术，这恐怕是诸多国内外无人机市场面临的监管环境。但目前不少欧美国家民航局已经对个人无人机和商用无人机划定了准入门槛，推出了执证上岗等要求和体系。

­　　例如个人操作无人机，英国民航局（CAA）已经将其纳入监管体系中，包括在人群密集区域飞行、在操作人员视线外飞行，上述行为均是被规定所禁止的，另外在涉及个人隐私方面，CAA也对无人机的运营提出了要求。

­　　CAA将无人机大致分为“商业用途”和“个人使用”无人机两类，事实上目前大多数国家也是按照这两项来进行无人机的分类管理。例如，对于商业用途无人机来说，首先需要获得CAA的许可，并且需要提供意外保险，无人机操作员也需要符合相应的安全标准。

­　　其中要求商用无人机在操作人员视线内飞行，是目前包括英国在内诸多国家对于商用无人机的要求之一。这事实上也阻碍了推动无人机送货功能落地。

­　　但英国政府对亚马逊开了“绿灯”，CAA允许亚马逊在城市郊区和农村地区在操作人员视线之外飞行无人机，同时允许亚马逊无人机在这一过程中识别和避开障碍物。CAA政策主管Tim Johnson曾就此表示，CAA意在推动无人机技术的发展，并最终将其整合进整个航空系统中。

­　　欧盟对于无人机的政策被认为最鼓励商用无人机的发展。例如在芬兰，目前政府允许无人机在操作人员视线外飞行，此外其还允许无人机操作员无需证照即可“上岗”。而在澳大利亚，商用无人机目前仍需注册，但是商用无人机每次运输货物重量在2公斤以内，操作人员无需证书或申请澳大利亚民航局审批。

­　　即便是在新西兰，对于无人机送货的尝试也要开展得更早。但是同时也有业内人士指出，新西兰地广人稀的特点更容易落地无人机送货，但是在例如纽约这种大城市，放开无人机送货无疑面临更大的风险。

­　　在美国FAA于去年8月份正式出台管理文件之后，包括调查、农业、消防、搜救、保护、学术研究、电影和视频制作等在内的多个领域被允许进行无人机行业应用。但即便是新规发布后，在美国本土市场缺乏针对无人机送货的相应管理措施。这也反映了目前FAA对于无人机送货的态度，也最终导致像亚马逊这种无人机送货项目无法在美国本土展开。

­　　上述国家对于商用无人机监管态度并不一致，但已经有部分国家监管部门意识到一点，那就是通过政策性的红利来促进无人机产业的发展，诸如美国科技巨头亚马逊的无人机送货业务“远走”英国，若这项业务发展成熟则有可能为当地带来巨大价值。

­　　尽管FAA并未鼓励无人机送货，但其已经指出，2016年8月生效的无人机监管新规预计将在未来十年内为美国经济创造820亿美元价值和超过10万个新的工作岗位。