南都:税收立法权归人大,重塑税法权威与公正

　　“据我了解，18种税只有3种是人大立法的，其余的都是国务院以暂行条例和试点等方式推出来的。”3月6日上午，山东团二组的审议会上，全国人大代表赵冬苓谈到刚刚出台的“国五条”导致二手房交易市场火爆现象时话锋一转，将矛头指向了备受诟病的税收立法行政化问题。

　　税收法定是国际公认的税收体系基本原则之一，依照税收法定原则，立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即若无相应法律作为前提，国家不能征税，公民亦无纳税的义务。简单来讲，即征什么税，怎么征税都应当且只能由法律规定。而在我国，无论是在理论上还是《宪法》及《立法法》中，均规定我国立法权由全国人民代表大会及其常委会行使，即只有全国人大才是税收立法的合法机关；而《立法法》亦在法律保留条款中特别提到“财政，税收基本制度”只能制定法律予以规定。

　　然而，在实践中，税收立法权耗散严重，行政干涉现象极为普遍。在改革开放之初，处于社会转型期的中国税收法制建设任务繁重，尤其是涉税法律制度亟待规范，但由于社会公共事务扩大，立法机关难以有效应对过多立法任务，或者说快速发展形势“等不及”人大漫长的立法程序，因此，本属全国人大及其常委会的立法事项不得不通过“授权立法”的方式解决。1984年及1985年，全国人大曾两次授权国务院对有关税收事项行使税收立法权。

　　“授权立法”的本意，只是在时机成熟后再制定法律，但随着授权的进一步扩大，行政权力对税收立法的干涉日渐延伸膨胀甚至异化。目前，我国的18大税种中，仅有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《车船税法》这三部实体法律是经过全国人大制定的。有80%的税收立法(广义)均由国务院根据人大授权以条例、暂行规定、试行草案等行政法规的形式颁布，即使如增值税、消费税等主体税种亦是以暂行条例形式发布的。而实施细则的制定权则被国务院下放至财政部、国家税务总局等政府部门，甚至有部分省、直辖市以试点的名义推行税收试点立法。这些暂行条例虽然说是暂行却无严格的时间限制，短则八九年长则十余年，到期又延期，长期不上升成法律，依靠大量的内部红头文件操作实施。

　　此前曾引起大量争议的“月饼税”、“房产加名税”以及最近闹得热火朝天的二手房个人所得税调整，都是通过行政法规的形式发布的，亦是由行政部门行使解释权的。如“房产加名税”是由南京地税以通知形式规定及作出解释的；“月饼税”是由江苏省地税给出的行政解释，其依据为国务院制定的《个人所得税实施条例》和财政部2009年《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》；而二手房所得税调整则是国务院发布的“国五条”细则所规定，为其作出行政解释的一直是住建部。理论上讲，行政解释相对于立法解释、司法解释，是最不被信赖且应被严格限制的，而基层税务部门更是只能依法征税，行政部门不仅没有税收立法权亦无税法解释权，但实际上，决定与解释税收的却都是行政部门，可见行政权力对税收立法的干涉何其严重。

　　以税收法规为主、税收法律为辅的形式并不能说是违法，却在实质上侵蚀了税收法定原则。税收法定的本质与主要作用在于对征税主体的权力进行限制，因为征税本身涉及行政部门利益，行政权力必为自身利益奔走，而令公民权利受到损害。如今行政部门干涉税收立法，无异于任其既当裁判又下场踢球，直接影响了税法的效力，亦大大削弱了税法的权威性、公正性与公信力。

　　依法纳税是公民的基本义务，但决定每一个公民该纳什么税、如何纳税的必须是法律而非披着授权外衣的行政法规。曾造成“授权立法”的时代环境早已结束，对税收立法的行政干涉亦当休矣，税收立法权收归人大，重塑税法权威性与公正性，乃当务之急。