京津冀区域法治建设的问题及思考

　　京津冀协同发展是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署，对于协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远的历史意义。无论是北京非首都功能疏解、从根本上治理“大城市病”，还是缩小三地发展落差、实现区域协调共赢发展，都面临着一系列新问题、新要求。而这些新问题、新矛盾的解决，只能依靠法治凝聚共识、化解矛盾、维护秩序、稳定预期。

　　当前京津冀协同发展中面临的法治难题

　　1、区域发展立法引领的缺位。

　　在现实中，区域协同发展的立法缺失在我国具有一定的普遍性，我国至今还缺乏针对区域发展的专门立法。法律具有指引、评价、预测等功能，在有法律可依的前提下，行为人就可以做出明确的行为预期和行为选择，从而承担行为后果。借助法治稳步推进京津冀协同发展的首要环节是制定相关的法律。

　　结合前期调研，目前京津冀协同发展在立法层面还没有明显进展。以大气污染治理为例，由于目前三地协同发展没有从立法层面得到推进，环境保护作为需要率先突破和亟须协同治理的领域，仍然需要北京市牵头，协调的难度很大。再如在非首都功能疏解中，由于土地利用后续规划不明朗，且没有明确的法律依据，在一些专业性批发市场的搬迁中，行为人不积极搬迁的心态比较普遍。

　　2、协同行动规则尚未齐备。

　　《京津冀协同发展规划纲要》的制定，在国家发展战略的顶层设计上迈出了可喜的一步，然而《纲要》并不具有严格意义上的法律约束效力，因而需要从政策角度出发，辅之以强有力的引导，即“一分部署，九分落实”。也正因如此，遵循《纲要》关于协同发展的总体部署、目标、原则、任务等纲领性规定，涉及协同发展的具体展开还需要一系列层级的推进与落实保障机制设计。

　　在全面依法治国的总体部署下，改革共识的凝聚、发展秩序的维护、矛盾纠纷的化解，都只能且必须遵循法治的进路。简单而言，在对于协同发展所涉及的一系列、多层次的推进和实现机制本身的考虑方面，也务必要强调程序法定、效力法定的法治基本要求。

　　3、协同发展的配套工作机制仍不健全。

　　调研发现，京津冀三地虽经济发展产业体系完备、引擎作用明显，但发展方式不同、发展阶段不同，因而至今尚未摆脱行政区经济各求发展的旧有模式。目前尚缺乏有效的区际利益协调机制，尤其缺乏统一的地区性环境保护、食品市场监管规则，因此法治配套协调机制有待进一步深化。与此同时，在产业规划、环保、交通等需要率先突破的领域，需要京津冀协同发展领导小组及其办公室制定明确的路线图，并加大督办力度，避免三地在执行中的懈怠。但是，在商品流通、流动人口的权利保护，甚至环保、交通等领域，仍然可能存在某种形态的地方保护主义行为，仅靠中央领导小组及其办公室的督导无法完全解决。

　　4、协同发展工作推进中存在法律风险。

　　在全面依法治国的总体部署下，京津冀协同发展战略应当遵循法治的要求，以法治方式逐步推进。但是，囿于战略目标、任务的现实设定，具体贯彻落实就很容易落入目标导向的工作推进模式中，特别是在非首都功能疏解方面，因工作任务重、要求高、时间紧，容易引发相应的法律风险：一是行政诉讼风险点多，二是滋生腐败案件的风险大，三是劳务与商事合同纠纷数量增加。

　　以法治保障京津冀协同发展的几点思考

　　1、探索推进区域立法，发挥法治的引领、规范作用。

　　在全面依法治国的大背景下，京津冀协同发展必须遵循法治进路。即便是作为正式制度的法律尚未充分时，也不应偏离于法治思维、法治方式的基本要求。

　　从区域发展、治理的国际经验看，国家通过立法引领、规范发展以及顶层设计的法定化是较为通行、有效的做法。由此，京津冀协同发展，一要探索推进区域立法，针对疏解非首都功能，从根本上治理“大城市病”，加强首都圈建设，有必要考虑立《首都圈法》；针对区域协同发展缩小三地发展落差、实现区域协调共赢发展的目标，考虑《区域发展促进法》立法；针对区域协同发展中重点任务的实现，尝试《区域大气污染防治条例》、《区域产业结构合理化促进法》等专门立法。二要坚持区域发展规划法定，提高规划的执行力。

　　国家层面为京津冀协同发展提供法律支持似乎始终是值得大力倡导的。即便在区域协同发展立法方面一开始难以做到在全国人大层面的立法，在国务院层面出台促进区域协调发展条例的条件也正在成熟。

　　2、以三地合作协议方式确立协同发展的合作规则。

　　除依靠全国人大立法外，京津冀三地还可以签订协同发展方面的具体协议，把一些明确、具体的规则确立下来，并分别在各自辖区内公布、实施。当三地政府不遵守或者不积极实施时，这些规则可以向不遵守一方施加责任，或者通过个人诉讼等司法救济途径迫使三地政府遵守这些规则。借助这种方式，也可以为京津冀协同发展的法治化提供规则前提。

　　这些规则应该具有法律效力，而且只要三地尚未声明全面退出这些协议或者不认可某项协议条款，这些规则的效力应该比三地各自的地方性法规的效力还要高。因此，签订、认可和公布这些规则的主体应该是三地的人民代表大会。

　　3、完善协同发展规则的实施机制。

　　在具备了协同发展规则之后，就需要可靠、有力的执行机构加以实施。京津冀三地在协同发展中，有些从长远来看对三地有利的政策未必符合各地的短期利益，也未必符合某些官员的个人利益。因此，三地可能在执行协同发展战略和协同发展规则方面消极懈怠，甚至在某些领域采取地方保护主义措施。对此，法治建设不得不考虑规则的实施机制建设。

　　具体地说，在我国目前的司法体制下，可以考虑在独立于京津冀三地的全国最高法院设立专门负责保障全国人大相关立法得以实施的法庭，或者京津冀三地协商设立三方共同信任的仲裁庭，专门负责审理围绕三地合作协议发生的诉讼。

　　（北京市政府法治研究中心 执笔人：贾小雷 周悦丽 牟效波）