把自然还给自然 三江源保护难题：濒危动物数量增多致草场破坏

　　“不能因为一纸行政命令就不顾生态后果”

　　不管是对草场，还是野生动物，三江源自然保护区成立10多年来，在保护技术上已经探索出了很多经验。但让田俊量感到无奈的是，在原有的生态保护体制下，再好的保护技术，有时也很难推行下去。

　　他面对的是一个尴尬的局面：自然保护区虽然是国家级的，但是分布在各州县境内，地方政府对自己境内的土地和自然资源拥有管辖权。保护区里的牛羊归牧业局管，水归水利局管，山归林业局管……保护区管理局与这些部门没有上下级关系，很多时候只能起到协调作用，身份上更像是一个“业务指导”。

　　因为权责不清，生态保护与地方利益冲突时，往往也只能妥协。

　　“今年8月中央环保督察组在青海时，发现自然保护区有不少违规的采沙场、烧砖厂、修路之类的案件。”田俊量告诉中国青年报·中青在线记者，“哪些地方可以采沙，哪些地方可以盖房子，都是地方政府说了算。”

　　而在全国，前三批中央环保督察组接到的违规案件中，67%都发生在自然保护区内。

　　“我们国家的保护区面积占森林总面积的比例已经超过发达国家，但我们的保护成效比起美国，甚至非洲都差很远。”田俊量对比研究过不少国外的案例，“有的地方，没搞保护区时生态非常好，搞了保护区后就开始大规模搞开发，搞旅游，生态反而变差了。”

　　2015年1月，国家发改委等13个部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》。在自然保护区体系运行了近40年后，一种新的生态保护体制提上了日程。

　　去年6月，三江源国家公园管理局正式成立。这意味着，国内第一家国家公园已经划清边界，等待着即将到来的从里到外的改革。

　　三江源国家公园共涉及到青海的4个县，其中黄河源园区在果洛藏族自治州玛多县境内。长江源园区面积最大，包括玉树藏族自治州的治多和曲麻莱两个县的4个乡，以及可可西里自然保护区。澜沧江源园区在玉树的杂多县境内。

　　管理局在4个县分设管理处，实行垂直管理。管理处分为两个部分，一个是自然资源资产管理局，一个是生态资源执法局。

　　这两个新机构整合了国土、环保、林业、农牧等部门的相关职责和人员，“整建制地转移了过去”。

　　对这4个县来说，新机构的设立不只是岗位调动、编制调整，也是一场权力的再分配。

　　去年12月，中央深改组审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》，三江源国家公园成为全国的3个试点之一。

　　事实上，三江源国家公园管理局成立以来，“三定”方案(定岗位、定编制、定职责)就一直排在工作日程的前列。现在管理局和各管理处的岗位和编制都已经确定下来，但“职责”却一直没能明确。

　　这个的问题同样困扰着长江源园区曲麻莱管理处副主任韩建武。他坦言，管理处成立后，生态公益岗位、野生动物保护之类的工作很好推行，但只要是涉及到山水林草的，“还是有一定难度”。

　　“现在园区内哪一块地要怎么用，一些手续还是县上和州上国土部门的审批。”这个身兼曲麻莱县常务副县长的官员没有想到，自己以管理处的名义跟州县的相关部门协调工作时，会出现不少麻烦。

　　“像我们这种偏远地区，地方政府手上有相应的权力，他们才能开展好工作。现在等于把他们的权力削弱了，肯定会触及他们的利益。” 田俊量也深知改革的难度，但他也清楚，“管理权是保护工作的根子。”

　　今年10月，“三定”方案的最后一项“定职责”终于批复下来。

　　方案明确了，由三江源国家公园管理局一家机构，统一行使对园区内自然资源资产的所有权和管理权和国土空间用途管制职责。

　　这样的方案也在十九大报告中得到体现：设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，……建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

　　“因为自然资源属于全民所有，这个权力本来应该由国务院行使的，现在国务院委托青海省政府代管。” 三江源国家公园管理局的工作人员解释道。“我们作为政府的派出机构来行使这个职责，但不能再做第二次委托，所以我们必须是垂直管理。”

　　与此对应的是，青海省的农牧厅、林业厅、水利厅、国土资源厅等部门，在园区范围内的有关管理职责，包括土地的审批权、矿业的审批权，全部划归到三江源国家公园管理局。

　　在县上，原有的农牧局、林业局等部门则会直接撤掉。

　　“县级政府以后只负责民生改善、市场管理等工作。”三江源国家公园管理局的工作人员说，以后县政府再没有权力规定这块草地该养多少只羊，那块草地能不能搞开发了。

　　今年8月，媒体曝光治多和曲麻莱两个县有几处已经被叫停的盗采矿点，一直没有修复。玉树州政府迅速回应，“马上整治”。但这一次，积极的州政府却被新成立的三江源国家公园管理局泼了一盆冷水。

　　“怎么恢复还需要评估，比如复土时，要到哪取土？不能因为整治这几个矿造成更大的生态破坏。”管理局的人告诉记者，是管理局拦下了这次行动。

　　同样在8月，中央环保督察组到玛多后，要求拆除一处建在黄河源上的水电站。但是管理局却认为，拆除后鄂陵湖水位会下降2米左右，然后形成几十平方公里的裸露地，“容易破坏已经形成的生态系统”。

　　“放在以前说拆就拆了，既完成了行政命令，又能拿到项目款。” 三江源国家公园管理局的工作人员笑了笑说，随后又恢复了严肃，“不能因为一纸行政命令就不顾生态后果”。

　　为了这座早就停止发电的水电站，管理局又特意找到环保部领导沟通。

　　按照计划，这座本该在10月份就要“拆除完毕”的水电站， 如今一半已经在县政府的命令下拆成一片瓦砾，另外一半仍然牢牢守着鄂陵湖的出水口，像一座堡垒，保证着黄河源头的生态稳定。