南都社论：行政干预司法能否好转 值得审慎

　　日前，正在举行的十二届全国人大常委会第六次会议，听取了关于《行政诉讼法》修正案草案的说明。这份共51条的修正案草案，拟从5个方面完善对当事人的诉权保护，畅通行政诉讼的入口，试图破解行政诉讼中的“立案难、审理难、执行难”等问题。

　　《行政诉讼法》颁布实施已23年，在此之后，包括《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》在内的一系列行政立法得以逐步推进。每一部行政主干法典的制定与实施，可以说都伴随并见证着这个国家最近三十年来的巨大变迁，以及推进行政法治的曲折、坎坷。行政立法的核心意指，在于用法律的手段规范和限制行政权力，《行政诉讼法》颁行23年后的首次修改，是否对行政诉讼过程中的诸多难题能有实质性突破，“民告官”的超低胜诉率能否有所改观，行政干预司法的情况会否好转，值得审慎观察。

　　综观此次行诉法修正案草案的规模，可以算得上“大修”，总共只有75条的现行行诉法拟“新增23条、修改36条、删去4条”。包括以列举的方式拓宽行政诉讼的受案范围，异地管辖、赋予法院对拒不执行行政诉讼判决的行政官员拘留乃至追究刑责的权限等草案规定，其出发点和落脚点均在解决现有行诉法的诸多不足与困境。司法无权威，行政权独大，甚至本就为数不多的行政机关败诉判决，不少都得不到切实执行。

　　以行政诉讼的受案范围来看，现行行诉法对法院受理行政诉讼案件的范围作了非常多的限制，范围过窄，用列举的方式予以规定，而且严格限制只能对具体行政行为提起诉讼。所谓具体行政行为，简单来说就是行政机关针对特定行政相对人的特定具体事项做出的行政行为，借此排除了大量存在且影响力更大的抽象行政行为的可诉性。此次修改，试图在受案范围上有所突破，但依然采取了增加列举的方式，对拓宽行政诉讼受案范围的意义有限。而且其中多项列举(比如征地拆迁、强制执行等)本身，只是对现行法律“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”的具体化强调，而非突破。相对值得肯定和期待的倒是，对抽象行政行为的部分“解禁”——— 草案规定，在对具体行政行为提起诉讼时，可以“一并请求对相应规范性文件进行审查”。

　　列举式立法的局限在于，永远无法穷尽所有可能，法律学者姜明安教授建议“只列举不可诉行为，除了不可诉行为，其他都是受案范围”，或为更妥当的立法方式。但在此需要搞清楚的可能是，立法(修法)行为本身，是希望大范围拓开行政诉讼的受案范围，还是继续对行政诉讼的受案范围有所限制?用具体列举的方式去强调某些案件类型必须受理，显然更多侧重的只是对当前突出矛盾与问题的具体解决。正如北大法学院王锡锌教授所言，是“有什么现实的问题，就进行什么样的调整”。比如征地拆迁，在该类行政行为中大量存在的侵害公民人身、财产权益的问题，以往虽有行诉法的原则性规定，但各地法院依然会选择谨守地方政府设置的边界，“概不受理”。

　　行政诉讼案件的受案范围，虽然也受到现行法律规定的羁绊，但最大的问题可能依然在于行政权力对法院从立案到审理全过程的实质性影响(更确切地说，是干扰)。简单的一个异地管辖制度试点，就可以让浙江台州在一年内，行政诉讼案件政府败诉率从13.1%上升到62.5%。况且，行政诉讼原告胜诉率奇低的情况，一方面反映出审判无法真正独立的恶果，另一方面则是：大量公民的合法权益因行政机关不遵照法定程序而受到侵害，却无法通过正常的行政诉讼途径求得司法救济。民告官“赢不了”的背后，是更多的“民告官”案子根本立不了案。

　　中共十八届三中全会提出，维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保司法机关独立行使法定职权，三者之间有其内在联系。行政诉讼是司法权与行政权短兵相接最激烈的领域，理顺司法权与行政权的内在关系，一方面需要通过法律修改、个案推动等进行微观努力，更重要的是能否真正确保审判权得到独立行使，让行政权、司法权的存在和运行机制回到正轨。法治建设的关键在于羁束权力，这是一次没有终点的征途，本就退无可退。

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