邓聿文：建立起管控地方债的法律基础

来源:北京青年报 2013-06-15 13:08 http://www.mnw.cn/

　　审计署本周一发布的审计报告称，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，其中，11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，尤其4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。

　　这的确看起来很严重，也难怪一些国际评级机构和国内专家对地方债风险表示“悲观”，他们认为，中国地方政府债务已经“离开可控的范围”，可能引发比美国住宅市场崩溃更大的金融危机。

　　地方政府债务规模的大幅增加是从2008年开始的。那一年中国政府放松了借款限制，以推动中国经济安然渡过全球金融危机。到目前，各级地方债务总额据估计介于10万亿至20万亿元人民币之间，在规模上相当于中国经济的20%至40%。

　　国家曾在2010年进行了一次大规模的地方债务摸底调查，时隔两年后再抽查，也表明国家对一再失控的地方债务规模的担忧。用审计署的话讲，是为了摸清2011年以来地方政府性债务的增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患，促进加强地方政府性债务管理，防范和化解债务风险。结果显示，在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

　　虽然对中国地方债务的规模和风险在专家中可能还有争议，但我们认为，宁可把事情估计得严重一些。因为对中国脆弱的经济结构来说，一旦因地方债的风险问题引发金融危机，并传导到实体经济，进而引起连锁反应，其对社会经济发展乃至国家稳定产生的危害，可能确实要超过美国的次贷危机。这并非危言耸听。

　　从中国地方债产生的原因来看，追本溯源，是地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，因而，具有独特的生成逻辑和发展路径。具体而言，地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债风险最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾，也导致借贷投资居高不下。再者，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方政府集中。此外，中央政府的转移支付政策不到位也对地方债务风险的形成负有一定责任。

　　对于这些问题，应当采取有效措施加强地方政府性债务管理，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，切实防范地方政府性债务风险。目前，地方政府性债务管理制度不够完善。国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。所以，必须加强这方面的制度建设。但最根本的，是要改革财政体制，建立公共预算，使地方政府做到财权和事权相一致；同时，各级政府也要改变决策方式，加强对政府公共投资的约束和监督。

　　这是一个相对需要花费时间的改革。当前而言，在地方债问题上，一个紧迫的任务是建立起地方筹资和处理债务问题的法律框架。事实上，财权和事权划分的不明确以及政府间转移支付中的讨价还价，与这种法律上的模糊性也是有直接关联的。因此，为强化地方政府的举债约束和债务管理，使地方债务的发展走向规范化，与经济发展现状相适应，并尽可能与国际接轨，需要国家不断修改和完善有关法律规定，特别是尽早完成《预算法》的修订。

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