居住证管理办法结束意见征集 免费义务教育吸引力最大

很多人并不想永久待在一座城市

　　在户籍改革的路线图中，新的居住证制度与城市化进程联系在一起。

　　彭希哲告诉中国青年报记者，征求意见稿所提的居住证制度本是全国统一，但在实际执行中，不同类型、不同层级的城市都不一样。小城市可以直接给户籍，大城市可能会比较广泛地使用居住证服务和管理，或使用积分落户的办法配合居住证的使用。

　　征求意见稿体现的正是这一原则。条文明确，居住证发放地政府应根据四种类别，确定落户条件。这四类是建制镇和小城市、城区人口50万至100万的中等城市、城区人口100万至500万的大城市、城区人口500万以上的特大城市。

　　征求意见稿规定，特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。

　　上海、广州已推行积分落户制，且该制度是建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。相比“计划落户”，这种“条件落户”的方式显然更加公平。

　　目前，北京尚未实行该制度。上海、广州是否会照搬原有积分制，还有待观察。

　　在彭希哲看来，户籍制度的改革是一个过程。上海在过去接近20年时间，从暂住证、就业居住证、人才居住证，过渡到普遍的居住证，在此基础上建立积分制的变迁，再把能不能享受入学、购房、廉租房都和积分相联系。2013年7月1日，上海迎来积分制居住证时代。

　　彭希哲说，一些地方官员觉得，外来人口是想留在某座大城市。“实际上你去问外来人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在这个城市，只希望在生命的某一阶段在这工作、学习、历练，只是希望我在这的时候能给我住房、看病、就业等服务，他要求的并不是户籍，而是相关的福利。”

　　中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，除了提供公共服务之外，居住证的另一功能在于，以公共服务让被服务者进行信息登记。

　　“现在的居住证或者户籍改革，不以促使人口在全国范围内自由流动为目的。这个制度还只是你到我这个城市，我用什么为你提供服务，便于我们管理。”彭希哲说，居住证只是过渡方案，不是户籍改革最终目标。

　　本应享有的权利通过办证才能享有，这引起一些学者的警惕。唐钧认为，绿卡式的居住证在一国之内将公民分成3种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口——这有可能产生“社会排斥”。

　　刘威没有花时间去感受这些。和大多数打拼的年轻人一样，他工作繁忙，试图在这座城市中找到说服自己留下的理由。

　　如果《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）最终通过，各地已自发探索的居住证制度，或许将迎来一场洗牌。

　　中国青年报记者梳理我国31个省级行政区划（港澳台除外）的有关规定发现，在过去，所有省会城市都已推出居住证制度，部分非省会城市也推出了居住证。

　　相较而言，征求意见稿中承诺的9项基础公共服务、6项便利并无太多突破。这些关键词在各地居住证制度中已屡见不鲜。以免费义务教育为例，18个省会城市均在条文中作出明确承诺，天津、沈阳等地还明确，持证人子女可申请参加本市中考、高考。

　　一些省会城市还完成了征求意见稿中的“加分项”，即地方政府“应积极创造条件”实现的权利。如郑州、哈尔滨等地的持证者可购买自住房或限购商品房。

　　有受访学者认为，此次征求意见稿的价值在于，将一些“刚需”的基础公共服务整合起来，加以统一要求。

　　办法实施之后，各地居住证的命运将如何？是就此退出历史舞台，抑或形成另一体系？

　　记者注意到，在一些大城市，地方探索的居住证制度已和城市的部分“非基础”公共服务捆绑在一起，甚至成为调控某些产业的重要方式。例如，北京规定，持有北京市工作居住证的居民可以购房，可以参加车牌摇号。而此举被认为事关北京楼市及交通状况。

　　但另一方面，北京工作居住证所附带的福利，一直以来被许多非京籍人士热切期盼。

　　这种门槛较高的居住证同样出现在上海等特大城市。但如今，征求意见稿试图把门槛降下来。

　　一个细节是，征求意见稿中对申领居住证的表述，由某些地方的“应当申领”，改为赋予外来人口更多选择自由的“可以申领”。

　　记者发现，“居住半年”的硬性条件，加上“稳定住所”、“稳定就业”或“连续就读”之一的规定，在各地居住证申领规定中已经较为简单。

　　“稳定住所”这个措辞即宽松不少。在广东、安徽、云南、陕西、浙江等地，居住证对住所的要求均是“合法的固定住所”。广东省人大曾释疑，固定住所包括租房，而多个省份对此未见公开表态。

　　对于一些城市管理者而言，原先较高的门槛可让具备一定素质的流动人口享受某些福利，而一旦门槛降低，城市、财政是否有能力承载突然增加出来的人的福利，尚未可知。

　　而对于不少学者、外来人口来说，降低现有门槛是一件符合正义的事情。

　　“在一些发达国家，外来人口之所以能够拿到本地公共服务的待遇，很大程度上取决于他对本地的贡献。比如，在美国，本州纳税人可以享受本州公共服务，这是有明确规定的。”北京大学人口研究所教授乔晓春告诉中国青年报记者。

　　乔晓春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，却不符合新的居住证申领要求，这实际上也是一种待遇上的不公平。

　　记者了解到，在各方因素的作用之下，征求意见稿的出台并非一帆风顺。2012年底，公安部已将《居住证管理办法》的送审稿报送国务院，时隔两年，此稿经过反复修改，方才公开征求意见。

　　有学者认为，其中原因之一可能是，对于为流动人口提供什么公共服务，各部门有较大争议。

　　如今，这份刚结束公开征求意见的《居住证管理办法》能走多远，无疑还需各方利益的博弈。

　　与此同时，地方对居住证的自发探索仍然没有停下步伐。就在今年6月1日，《深圳经济特区居住证条例》将正式施行。

　　这个条例规定，非深籍人员申领居住证，要求有合法稳定居所、合法稳定职业。其中，稳定职业的要求是“参加社会保险连续满12个月或者申领居住证之日前二年累计满18个月”，这无疑把一些没有参加社保的人群排除在外。

　　如果征求意见稿能够通过，该条文与“稳定就业”的精神，是否一致呢？如果不一致，政策修改的成本，又由谁来承担？

　　这恐怕也是其他正在探索居住证制度的地方政府，不得不面对的问题。

　　1月2日，《居住证管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》）向社会征求意见结束，各地试行多年的居住证制度或将由地方规章升格为国家制度。

　　上周，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和问卷网，对1482名城市居住者进行的一项调查显示，70.2%的受访者认为居住证会让异地生活工作更踏实。

　　本次调查中，73.8%的受访者分布在特大城市（北上广深），13.4%分布在一线城市，8.3%分布在二线城市，4.5%受访者分布在三线城市及以下。