发改委官员:3亿流动人口城镇化是户籍改革难点和核心

　　人物简介

　　李铁

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任，曾在中共中央农村政策研究室和国务院农村发展研究中心、国务院发展研究中心、国家经济体制改革委员会和国务院经济体制改革办公室等单位工作。多次参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定，主持了一批国内各类城市和地区的各类规划，是数十个国际合作项目的主持人和项目第一负责人。

　　南都讯 新型城镇化有望在户籍制度、土地制度等方面寻找突破口。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁昨日接受南方都市报专访，针对目前城镇化进程中的热点问题提出改革建议和政策思路。在李铁看来，破解中国城镇化的改革难题，要放开户籍管理体制，从解决长期举家迁徙的外来人口入手；应给予农村集体建设用地平等参与城镇开发的权利。对于全国人大在城镇化调研中发现一些地方脱离实际盲目造城的问题，李铁认为有必要重新研讨城镇化政策的设计，明确改革的思路，规范地方政府行为，引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。

　　户籍制度改革再不解决流动人口身份转换问题将制约经济发展

　　南都：新型城镇化特别注重解决人的城镇化问题，要推进农民工的市民化，下一步推进户籍改革的策略是怎样的？

　　李铁：当前我国有2.36亿外出流动人口，其中1.63亿为外出农民工，还有7000多万城镇间流动人口。到2020年，我国城镇人口将达8亿，预计流动人口将达3亿多，2030年将有近4亿。如果再不着手解决城市外来人口的身份转换问题，将对经济发展形成制约和阻碍。

　　要率先解决长期举家在城镇就业的外来人口及其家属在各类城镇落户。长期就业和举家迁徙，已经证明他们在各类城镇有十分稳定的经济来源。只是因为户籍制度的障碍，各种过于苛刻的条件，几十年没有解决户口问题。事实上解决这部分人群的户口对城市的发展、公共支出压力没有太大影响。

　　对重点人群的改革，可根据不同规模的城市、外来人口所占的比重设置落户条件。如京沪居住和就业年限可以相对长一些，京沪辖区的郊区县和小城镇条件应适当放宽。其他城市可以根据自己的情况明确条件。除居住和就业年限外，不可再行设置其他条件。办理落户手续后可补缴社保。

　　南都：户籍制度改革的阻力是什么？

　　李铁：最突出的难题，是附着于户籍上的利益如何重新分配。从20世纪50年代末开始实行的户籍制度，将农村人口限制在土地上，向城市提供廉价的农产品，确保国家完成了工业化积累。上世纪80年代起，二、三产业高速发展，城市积累了大量财富，进而拉大了城乡基础设施和公共福利的差距。这种与户籍紧密相联的利益结构，加大了户籍管理体制改革的难度。

　　国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查显示，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。要缩小这种差距要从原户籍居民享有的公共服务和福利中切出一块重新分配，比如高考招生的名额分配，是一项硬碰硬的改革难点。

　　土地制度改革应给农村集体用地平等参与城镇开发的权利

　　南都：现存的土地制度为过去三十年来的城镇化快速推进释放了巨大的红利效应，但也带来许多积压已久的问题，现在的土地问题主要表现在哪些方面？

　　李铁：现行土地管理方式并未从根本上解决占地面积过大、利用低效的问题。2000-2010年全国人均城镇工矿用地从130平方米增至142平方米，粗放利用问题日益严重。同样在这十年，全国农村建设用地不减反增了203万公顷，城乡两头不断挤占耕地空间。

　　目前土地问题还表现在地方政府对土地财政依赖日益严重。一些经济发达地区用于城镇建设的资金1/2～1/3来自土地出让收入，经济条件稍差的内陆城市比例更高。对于土地出让金的过度依赖，容易造成城市摊大饼似地平面扩张，加大了基础设施建设和维护的成本。

　　南都：土地制度改革的核心思路是什么？

　　李铁：应给予农村集体建设用地平等参与城镇开发的权利，进一步降低土地开发成本，释放经济发展活力。改革开放初期的历史经验值得借鉴，当时的农民在几乎没有成本的前提下，利用集体土地兴办乡镇企业，吸收了大量的农民从事非农产业，促进了整个经济的快速发展。现在，我们还可以进一步通过对存量土地的整合和再利用，通过赋予集体土地参与城镇建设的同等开发权，这是新时期进一步释放经济发展活力、打造新的中国经济增长极的关键。同时，赋予集体建设用地与国有土地同等权利，还可以增加地方政府拆迁成本、遏制地方滥占土地，从而真正保障农民分享土地增值收益的权益。

　　南都：怎么减少地方政府对土地出让金的依赖？

　　李铁：在现行的城市运转模式下，土地是城市基础设施建设、城市运转的资金来源，把土地出让金断掉这种伤筋动骨的改革很难得到城市政府的支持。必须加快建立更多依赖地方税收而非土地出让的新型城镇发展筹资机制：一是构建以土地为核心的不动产税体系，降低土地出让金在政府收益中的比重。探索建立农村土地和房屋出租、转让的税费收取机制，将集体建设用地上建设的自住和经营性租赁房屋纳入不动产征税范围。二是改革城市基础设施投资和运行管理体制。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与，通过市场竞争，提高运营效率。最后是扩大政府资产抵押范围，盘活政府存量资产。

　　造城运动9 0 %以上地级城市规划建设了新城新区

　　南都：最近全国人大在城镇化调研中发现一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度和城镇化率，造成很多“空城”，目前各地的造城势头是怎样的？

　　李铁：我们检索了12个省各城市的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等，在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92 .4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1 .5个新城新区。在我们检索的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41 .6%。大多数城市已经将新城新区建设付诸于行动，并非仅仅存在于规划。

　　南都：这些新城存在的问题是什么？

　　李铁：我们发现，新城新区规划面积和人口普遍超越现实。新城新区规划标准高，投资规模大。在各地有关新城新区的文件规划中，一般都提了较高的建设标准，生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是，建设配置标准大多是国内和国际领先标准。比如某新区提出陆地绿化率不低于60%，各方面的硬件设施都是按照国际最先进水平进行配备。河北唐山、陕西西安、江西九江等诸多城市也规划建设各类高端生态城。高标准的规划建设也需要地方政府进行大规模投资配套。

　　南都：为什么地方政府热衷造新城？

　　李铁：我们认为原因在于以下几个方面：一是以G D P为导向的发展思路，在工业招商面临激烈竞争的前提下，通过新城投资开发，吸引房地产发展，促进G D P增长。二是财政动机，希望通过新城开发，带动土地升值，政府可以获得高额土地出让金。三是旧城改造压力过大，老城区面临的交通拥堵、环境污染等问题治理难度大，试图通过新城建设缓解老城区压力。四是政绩推动。一届领导一任政绩和发展思路。新城建设看得见摸得着，投资带动城镇面貌焕然一新，政府有干头，容易显效果。

　　此外，中央层面上也没有明确的政策引导。长期以来对于城市政府的一些违背城市发展规律和经济发展规律的做法，没有有效的制约手段，很少出台过正式的文件进行规范。而一些地方官员往往也因为有了这些政绩工程得到提拔，并没有因为损失而承担责任。

　　南都：今后城镇化如何避免贪大求快沦为造城运动？

　　李铁：我们建议，重新研讨城镇化政策的设计，明确改革的思路，规范地方政府行为，引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。要对各地的新城新区建设和规划，组织综合类的专家队伍进行调查，提出意见，统一清理。要充分发挥市场配置资源的作用，切忌行政推动。特别是要防止政府的一把手主观拍脑袋的决策。

（原标题：3亿流动人口真正城镇化是户籍改革的难点和核心）