行政执法全程记录等制度将大范围试点

­　　【财新网】（记者 周淇隽）公示重结果轻过程、发生纠纷无执法记录可查、重大执法决定合法性存疑，这些饱受诟病的行政执法行为有望在试点中纠正。据新华社2月10日消息，国务院办公厅日前印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（下称《试点方案》）。《试点方案》要求，各试点地方和部门在六类行政执法行为中推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度（下称三项制度）。

­　　此次试点范围较大，包括天津市、河北省、安徽省、甘肃省、国土资源部以及呼和浩特市等32个地方和部门。六类行政执法行为包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查。《试点方案》要求试点工作在2017年底前完成。

­　　国家行政学院公共管理教研部教授竹立家告诉财新记者，推行三项制度是中共十八届四中全会部署的改革任务。虽然三项制度之前地方上也有实践，这次试点方案比较全面系统，切合实际，操作性更强。

­　　在执法全过程记录方面，《试点方案》要求对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程，要进行音像记录。对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，要进行全过程音像记录。

­　　对于公众对于记录真实性的顾虑，《试点方案》要求，积极利用大数据等信息技术，结合办公自动化系统建设，探索成本低、效果好、易保存、不能删改的记录方式。

­　　行政执法公示制度是指行政机关在进行行政执法行为时，应当向行政相对人出示其行政执法的证件，向行政相对人说明行政机关执法的原因、依据，行政相对人所享有的权利以及应履行的义务。

­　　《试点方案》不仅要求加强事前公开，还要求行政执法人员从事执法活动，要佩带或者出示能够证明执法资格的执法证件，出示有关执法文书，做好告知说明工作。

­　　西南政法大学行政法教授郑传坤等曾撰文提出，行政执法公开在发展和完善过程中，阻力主要来自行政执法主体的思想障碍，有的人认为信息公示不利于维护政府权威和形象。

­　　竹立家对此表示赞同。他表示，公示做得不好，主观意愿是一个重大障碍。“要解决意愿问题，不能只靠行政机关的督查室，人大、公众、媒体监督要落到实处。”

­　　对于公安、城管等存在协助执法队伍的部门，竹立家建议，出示执法资格证件、出示文书是最基本的执法要求。不论是协管也好，正式编制人员也好，只要执法部门聘用，执法过程中的责任都要执法部门来负责。

­　　推行重大执法决定法制审核制度是中共十八届四中全作出的部署，这也是该制度首次出现在国家政策层面。《试点方案》要求，试点单位作出重大执法决定之前，必须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。《试点方案》指出，审核主体是试点单位的法制机构。要求结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，确定重大执法决定的范围，探索建立重大执法决定目录清单制度。

­　　在竹立家看来，只靠执法单位内部审核随意性比较大，建议重大的法制审核要通过各级人大发挥作用。

­　　根据《试点》方案，32个试点地方和部门中，地方政府试点的，其所属的所有行政执法主体均为试点单位；国务院部门试点的，由其自行确定具体试点单位；地方政府部门试点的，该政府部门为试点单位。国务院法制办要会同有关方面对试点情况进行跟踪评估，试点结束后，研究提出全面推行的意见。

­　　文件原文如下：

­　　国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知

­　　国办发〔2017〕14号

­　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

­　　《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》已经党中央、国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

­　　国务院办公厅

­　　2017年1月19日

­　　（此件公开发布）

­　　推行行政执法公示制度执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案

­　　推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下统称三项制度）是党的十八届四中全会部署的重要改革任务，对于促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益，具有重要意义。根据党中央、国务院的部署和要求，现就开展三项制度试点工作，制定以下方案。

­　　一、基本要求

­　　认真贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，按照依法有序、科学规范、便捷高效的原则，紧密联系实际，突出问题导向，积极稳妥实施，探索总结可复制可推广的经验做法，促进行政执法公开透明、合法规范，加快建设法治政府，进一步推进“放管服”改革，优化经济社会发展环境。

­　　二、试点任务

­　　确定在天津市、河北省、安徽省、甘肃省、国土资源部以及呼和浩特市等32个地方和部门开展试点（《试点地方、部门及试点任务表》附后）。地方人民政府试点的，其所属的所有行政执法主体均为试点单位；国务院部门试点的，由其自行确定具体试点单位；地方人民政府部门试点的，该政府部门为试点单位。各试点地方和部门根据实际情况，可以在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查六类行政执法行为中选择全部或者部分开展试点。

­　　（一）行政执法公示制度。试点单位要依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督。

­　　1.加强事前公开。要结合政府信息公开、权力和责任清单公布、“双随机、一公开”监管等工作，在门户网站和办事大厅、服务窗口等场所，公开行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等信息，并健全公开工作机制，实行动态调整。要编制并公开执法流程、服务指南，方便群众办事。

­　　2.规范事中公示。行政执法人员从事执法活动，要佩带或者出示能够证明执法资格的执法证件，出示有关执法文书，做好告知说明工作。服务窗口要明示工作人员岗位工作信息。

­　　3.推动事后公开。探索行政执法决定公开的范围、内容、方式、时限和程序，完善公开信息的审核、纠错和监督机制。“双随机”抽查情况及查处结果要及时向社会公布，接受群众监督。

­　　4.统一公示平台。试点地方的人民政府要确定本级政府和部门行政执法信息公示的统一平台，归集政府所属部门行政执法信息，有关部门要积极配合，实现执法信息互联互通。

­　　（二）执法全过程记录制度。试点单位应当通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。

­　　1.规范文字记录。要把行政执法文书作为全过程记录的基本形式，根据执法行为的种类、性质、流程等规范执法文书的制作，推行执法文书电子化，明确执法案卷标准，确保执法文书和案卷完整准确，便于监督管理。

­　　2.推行音像记录。对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程，要进行音像记录。对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，要进行全过程音像记录。

­　　3.提高信息化水平。要积极利用大数据等信息技术，结合办公自动化系统建设，探索成本低、效果好、易保存、不能删改的记录方式。

­　　4.强化记录实效。建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度，加强数据统计分析，充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用。

­　　（三）重大执法决定法制审核制度。试点单位作出重大执法决定之前，必须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

­　　1.落实审核主体。试点单位的法制机构负责本单位的法制审核工作。试点单位要配备和充实政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员，建立定期培训制度，提高法制审核人员的法律素养和业务能力。要发挥政府法律顾问在法制审核工作中的作用。

­　　2.确定审核范围。要结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，确定重大执法决定的范围，探索建立重大执法决定目录清单制度。有条件的试点单位可以对法定简易程序以外的所有执法决定进行法制审核。

­　　3.明确审核内容。要针对不同行政执法行为，明确具体审核内容，重点审核执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、行政裁量权运用和法律适用等情形。

­　　4.细化审核程序。要根据重大执法决定的实际情况，编制法制审核工作流程，明确法制审核送审材料，规范法制审核工作方式和处理机制，规定法制审核时限，建立责任追究机制。

­　　三、组织实施

­　　（一）加强组织领导。建立由国务院法制办、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等组成的试点工作协调机制，研究、协调、指导试点工作。负责组织实施的有关省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门，要高度重视试点工作，指导研究制定试点实施方案并监督落实，加强对试点工作的指导，开展工作交流，及时解决试点工作中遇到的困难和问题。试点地方的人民政府要成立由负责法制、编制、信息公开、发展改革、财政、人力资源社会保障等工作的部门参加的试点工作协调小组，落实机构、人员及信息系统、装备、经费等保障措施，积极稳妥推进试点工作。

­　　（二）强化统筹衔接。开展试点工作要与行政执法体制改革、编制权力和责任清单、推进“双随机、一公开”监管、规范行政执法程序、推行政府法律顾问制度、实行行政执法人员持证上岗和资格管理等改革任务相结合，统筹协调推进，着力解决执法领域社会反映强烈的突出问题。国务院有关部门要积极推动本系统执法办案、信息公示等平台与地方执法信息公示平台的互联互通。

­　　（三）鼓励探索创新。开展试点工作要与开展建设法治政府示范创建活动相结合，因地制宜，找准突破口和着力点，积极探索多种模式，不断创新行政执法体制机制。相对成熟的方面要规范完善，相对薄弱的环节要健全强化。

­　　（四）做好评估总结。试点工作在2017年底前完成。负责组织实施的省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门要在2017年底前组织试点单位总结试点工作经验，并将总结报告报送国务院法制办。国务院法制办要会同有关方面对试点情况进行跟踪评估，及时研究试点工作中发现的新情况新问题，定期交流、通报试点进展情况；试点工作结束后，研究提出全面推行的意见。