编制实用好用管用的规划！厦门探索建立特色国土空间详细规划体系

　　近段时间，我市资源规划部门正着手推进厦门国土空间详细规划用地用海分类实施细则、国土空间责任规划师管理办法等文件的前期印发流程工作。前者将有助于我市在严守资源资产安全底线前提下，进一步做好用地用海要素保障；后者则将更好推动责任规划师工作规范化、标准化发展，成为推动城乡规划实施与创新基层治理的重要抓手。虽然内容侧重点不同，但两个文件有一个共同点——都是国土空间详细规划体系的重要构成部分。

　　如果说总体规划是为城市未来谋篇布局，云程发轫、行稳致远；那么详细规划就是刻画城市的尺度，“致广大而尽精微”，承上启下又要精雕细琢。

　　新时代语境下，详细规划的范围已全新拓展，规划目标将更加综合，空间要素将更为复杂，有必要按照国土空间规划体系的新要求对详细规划进行适应性改革，使之能够承担起建设全域全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡一张图精细化规划管理、提高空间品质、服务政府现代化规划治理等职能。

　　2021年以来，市资源规划局发挥规划在发展中的先导性、基础性作用，积极探索国土空间详细规划体系构建工作，已逐步形成具有厦门特色的“全域全要素覆盖、全生命周期、全时空传导”规划体系。聚焦规划编制、规划管理和实施监督全流程，让详细规划实用好用管用，成为推进区域高质量发展、加速民生福祉提升的一颗颗“种子”，种入城市转型的土壤，静待开花。

更实用 优化编制单元划分，推进详规全域全要素覆盖

　　构建国土空间详细规划体系需要迈出的第一步，便是划分详规编制单元。开局关乎全局，欲建高楼必稳根基，其重要性不言而喻——想要保障总体规划的意图要求能够落到实处，就得将总体规划要求先分解落实到详规编制单元，再逐步深化落实到实施层面。其间，详规编制单元要发挥“二传手”作用，实现总体规划和实施环节的有效衔接。

　　“详规编制单元若划分得不科学，就容易导致总体规划传导路径受阻，规划大方向偏离，难落地且不实用。”市资源规划局详细规划处处长翁芳玲说，我市2009年起使用的详规编制单元划分方式，在实际规划实施行政管理中就出现了公共服务设施规划分配与实际属地服务错位的问题。“要想适应新的城市发展需求，亟须探索更加有效衔接与传导上位规划的人口、经济、社会指标的划分方式。”

　　2022年起，厦门全面启动详规编制单元重新划分工作。不同于从前只聚焦于城镇开发边界内做规划的模式，此次划分将范围拓展到全域覆盖，并在空间维度上强调分类管控、因地制宜，衔接开发边界、行政边界，统筹考虑人口、用地规模、配套设施配置以及自然地理、管理事权边界等因素。

　　立足实际，我市率先研究制定具有厦门特色的“1+N”全域国土空间详细规划编制系列导则，“1”即《厦门市全域国土空间详细规划编制总则》；“N”包括《厦门市城镇开发边界内详细规划编制导则》《厦门市村庄规划编制导则》《厦门市陆域特殊管控地区详细规划编制导则》等。基于此，划分界定了三种类型详细规划编制单元，分别为城镇单元、乡村单元和海域单元，数量上由原有93个陆域编制单元，调整为84个陆域单元和1个海域单元，空间上做到单元全域覆盖。

　　这样的划分方式，恰好与去年自然资源部印发的《关于加强国土空间详细规划工作的通知》中，“分区分类推进详细规划编制”的要求不谋而合。今年初，厦门又率先出台《厦门市关于加强国土空间详细规划工作的实施意见》，这是全国首个地方层面出台的国土空间详细规划指导性文件，再次进一步强调并细化了“分区分类推进详细规划编制”的要求。在厦门资源规划部门看来，“分区域”强调差异性，“分类型”强调针对性，因地制宜划分不同单元类型，可以有利于在城镇开发边界内、开发边界外的不同区域，探索差异化的详细规划编制管理方法。

　　譬如，厦门的城镇单元除了涵盖大部分的城镇开发边界用地，还包括开发边界外廊道空间、少部分乡村地区和特定功能区。对于这种复合的城镇单元来说，土地资源的管控规则不仅仅包括开发，还涉及保护、整治、修复等，那么城镇单元详细规划内容就需要在原控规基础上外延拓展，包括城镇开发边界内详细规划、农林水土地整治、陆海统筹生态修复等内容；乡村单元以乡村地区和特定功能区（陆域主要为自然保护地）为主，基于两类地域，编制类型就要细分为多村联编的村庄规划和特殊管控区详细规划……

　　目前，有赖于前期实现编制单元全域覆盖，我市全域覆盖的国土空间详细规划体系已然成形，不仅将城镇开发边界内的控制性详细规划全覆盖，还延伸到城镇开发边界外的每个角落。截至去年年底，我市陆域详细规划覆盖率约90%以上，只剩下零星空白需要“填补”。开发边界外的92个村庄已全部完成规划编制，正在此基础上进一步探索村庄规划管理工作。此外，在特殊管控区详细规划层面，我市在海域单元以及国有林场单元也取得积极进展。

　　值得一提的是，厦门详细规划还正在积极探索全要素覆盖，编制内容范畴从以往主要聚焦建设用地转向强调山水林田湖海全自然资源要素的统筹——一方面，与总体规划同步开展了二十余项专项规划编制，对应部门事权、统筹要素系统，建立了包括生态绿色发展、历史风貌保护、高品质高质量发展、安全韧性支撑等四大领域覆盖全要素的专项规划体系，以支撑详细规划的全要素统筹；另一方面，进一步加强了对山、水、林、田、湖、海等自然资源空间底数的评估，开展基于土地资源全生命周期的评估，并拓展深化了国土空间用途管制、生态修复与国土综合整治规划、陆海统筹等专题板块的研究。

更好用 全生命周期管理，让规划“常用常新”

　　马銮湾新城、同安新城、凤翔新城……在厦门，新城建设如火如荼，以往的岛外滩涂、抛荒地逐渐成长为高楼林立、人气聚集、产业兴旺的现代化城区，变化每天都在发生。

　　城市的发展是动态的。在把城市当作“有机生命体”的视角下，如何编制规划，才能让规划“常用常新”，持续保持崭新活力？这是厦门资源规划部门立足新发展阶段提出的新思考。

　　“无论是推动新城区的增量扩张抑或是老城区的存量提质，重开发管控、重用地建设，重在控制的单一管制方式已经落伍，容易导致规划与城市更新政策、土地政策及其他政策的协同运用不足，规划‘失灵’‘项目一动就改规划’的被动局面，甚至会出现资源保护矛盾、土地利用低效等问题。”翁芳玲指出，为此，厦门先行先试，考虑自然资源不同状态和阶段，开展国土空间详细规划全生命周期管控，包括保护、开发、利用、修复等措施。

　　规划编制不能脱离现实条件盲目追求理想蓝图的“高大上”， 而是要立足资源资产关系，在国土调查、地籍调查、不动产登记和详细规划现状调查基础上做规划。因此，厦门开展全生命周期管控，首先从构建详细规划现状底图入手，以“三调数据”结合土地审批数据为基础的现状“一张图”作为构建详规层次“一张底图”的底板，按照用地用海分类进行地类转换，再由规划师通过现状调研，整合专项规划现状数据，结合大数据，如 POI（兴趣点），摸清“地-房-设施”，形成详细规划层面的“一张底图”。如此一来，规避了规划编制对现状产权调查不清、与实施存在脱节的弊端。

　　在“一张底图”基础上，立足不同时空、不同用途国土空间可能面临不同的需求，厦门创新动态管控方法，“刚柔并济”，即从“底线刚性管控、高线弹性包容”的规划方法出发，完善详细规划编制、修改、管理的政策机制。

　　譬如，在编制阶段就创新探索“刚弹结合”的政策条文，一方面强调底线管控，对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线约束条件和常住人口、建设用地、建筑规模、战略留白用地等刚性要求，进行严格管控。另一方面侧重实施性，推行指标管控、清单管控等多元化的管控方式，在单元内总体平衡的前提下体现灵活性。

　　为了让详细规划方案可以较为灵活地、分期地逐步深化细化，形成动态的规划实施模式，厦门在借鉴北京、深圳等城市分层管控的思路基础上，还结合厦门发展阶段特征和实际需求，探索适应本市、服务于城市治理的详细规划分层编管制度，即建立“单元详细规划-规划实施方案”的分层管控方式。

　　其中，在单元详细规划继续发挥规划传导、总量把控、刚性管控核心功能的大框架下，规划实施方案突出片区或项目实施导向，融合相关政策规则，作为指导地块出让、开发建设的详细实施安排，从而强化单元刚性管控及地块的弹性引导，优化详细规划分级审批调整流程，在确保底线控制、保障公益前提下，加强弹性预留和实施衔接。

更管用 构建全时空传导体系，确保详细规划落地

　　到山水田园交融的大帽山巅，寻一处静谧，品一壶山茶，住一宿红砖古厝。打卡网红目的地大帽山境，已经成为不少厦门市民周末、节假日的新选择。通过修旧如旧，寨仔尾16栋闽南古厝在保留了原汁原味的建筑外观后，改造为乡村民宿商业综合体。如今，大帽山境网红景点旅游收入年约1000万元，实现保留村庄的就地振兴。

　　“几年前，村内一座座老宅残垣断壁、藓痕斑驳。我们通过规划有效盘活腾挪空间，催生了现在的大帽山境田园综合体。”市资源规划局大帽山村驻村规划师邬晓锋拿着对比照片，述说前后变化。

　　让规划更管用，厦门正在探索和完善责任规划师制度，打通规划落地的“最后一公里”，大帽山的实践就是其中一个缩影。据悉，我市的责任规划师分为专项责任规划师、片区责任规划师和驻镇村责任规划师三类，他们在各自的“责任田”内积极发挥桥梁作用，从技术咨询、规划编制、规划服务等方面发力，在实施层面助力城乡规划的有效落地。

　　再放眼我市整个规划架构，责任规划师制度是我市构建国土空间规划实施传导全链条体系中的一环，为了确保规划的战略意图和管控要求得以层层传导，实施后规划不变样、不走形，厦门聚焦空间、时序两个层面，在空间上建立市-区-编制单元-管理单元的规划实施传导体系，在时序层面构建“五年近期规划-三年行动计划-年度实施计划”的“5-3-1”国土空间规划实施时序传导体系，横纵发力，强化规划对城市建设项目实施的主动引导能力。

　　具体来说，“5”代表五年近期规划，是近五年空间发展的顶层设计，它更注重宏观层面的中长期谋划，在落实国土空间总体规划大框架下，提出近五年空间规划实施目标、指标和重点片区，确定近五年土地供应和储备、城市更新、土地整治、生态修复等重大重点项目清单，并提出分时序实施计划。在五年近期规划基础上，再细分出“3”，即三年行动计划，进一步分解近三年的目标、指标与任务，形成近三年策划项目库，落实项目用地安排。最终，“5”和“3”都要落实到“1”——年度实施计划，并形成年度项目“一图一表”， 直接指导年度供地、收储计划、要素保障等系列年度计划，支撑要素保障、项目招商。

　　可以说，“5-3-1体系”是长远谋划和短期计划相结合，每五年编制注重长远谋划的五年近期规划，每年滚动编制下一个三年行动计划，并同步编制年度实施计划。这样的实施体系，将打破以往规划实施体系以城市规划为主导，项目个体为导向，对“山水林田湖草沙”缺少系统性安排，空间要素保障效率不高的局面，大大提升了规划实施的系统性、统筹性、计划性。

　　相关负责人介绍，目前我市已连续四年滚动编制三年行动计划及年度实施计划，项目生成率从未编制前的20%，提升到如今的80%，成效显著。根据已通过市政府审议的《厦门市国土空间实施三年行动计划（2024-2026年）及2024年度空间实施计划》，今后三年厦门还将策划项目2823项，总面积约100平方公里，策划项目总面积达到年度计划供地规模的2倍。

　　（厦门日报记者 袁舒琪）