中国预算法案修正案四审：旧法为政府设小金库提供温床

　　历经十年博弈，预算法修订终于接近尾声。

　　25日~31日，十二届全国人大常委会第十次会议召开，将对预算法修正案草案进行第四次审议，预计四审通过的可能性较大。

　　昨日，会议组成人员在分组审议预算法修正案草案时表示，草案四审稿充分吸取前几次审议意见，回应社会关切，顺应全面深化改革要求，已经比较成熟，赞成提请本次会议表决。

　　中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇告诉《第一财经(微博)日报》记者，今年6月30日，政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》，目前中国的重大改革都应该有法律依据，此时出台新的预算法，相信《方案》中的整体精神在预算法中都会有所体现。

　　预算法四审稿将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的，并确立了四本预算的全口径预算体系，被认为是新预算法的一大亮点。但本报采访的不少专家同时表示，全口径预算体系还需要政府会计制度改革的配合。

　　全口径预算四本账

　　据新华社报道，全国人大25日公布了预算法修正案草案四审稿，四审稿中将“强化预算约束”补充入立法宗旨，对全口径预算的界定和管理更严谨。

　　此前三审稿确立了四本预算的全口径预算体系。所谓四本预算，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算，构成了政府的全部收入和支出。

　　尽管四审稿尚未对社会公布，但本报记者采访的多位专家表示，四审稿和三审稿相比，表述上会进一步完善，但不会有太大变化。据新华社报道，四审稿明确提出，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　事实上，由于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中，因此让“体外循环”的财政资金有了可乘之机，为很多政府单位“小金库”的存在提供了腐败温床。

　　尽管从2011年开始，中国政府的预算外收入就已经全部纳入预算管理，四本预算都列入了预算报告，但编制和管理都存在诸多不健全之处。

　　比如国有资本预算，目前国有资本预算只是将一部分国有企业的收益纳入，并没有覆盖所有的国有企业，像银行等国有金融机构就不包含在内。因此，还不能算是真正的全口径预算。

　　杨志勇告诉本报记者，新预算法一旦实施，意味着全部收入和支出都要纳入人大审议，并赋予其法律意义。将来政府的四本预算都要依法进行审计、报批、审议、执行和监督。

　　与此同时，预算法修正案还将对四本预算进行界定。根据三审稿，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

　　政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，其中包括最出名的“卖地收入”。

　　国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

　　社保基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

　　政府会计制度需配套

　　所谓“一级政府一级财政”，预算法的修订最终影响到的还是各级政府对预算的编制和管理。新预算法出台在即，各级政府准备好了吗?

　　“从技术角度看，地方政府如何适应新的预算法，从而进行预算的编制和管理，确实是一个需要努力的过程。”某直辖市的财政局官员告诉本报记者。

　　尽管各地政府已经将四本预算都列入了预算报告，但只有一般公共预算的编制相对成熟，其他三本预算的很多内容依然没有完全呈现。而且和公共预算相比，其他三本账在审核方式、使用用途、资本注入和回报平衡机制上，有很大的不同。

　　前述财政局官员对本报记者介绍说，以国有资本经营预算为例，企业是权责发生制的会计审核制度，而预算是收付实现制的审核报批制度，这两者之间的衔接需要更加细化。

　　所谓收付实现制，类似今天收到一笔钱，不管这笔钱是预付款或拖欠的，是不是应该今天收到的，只要今天收到就算今天的收入，支出也一样，不管今天支付的是今年或明年的，都算是今天的支出;所谓权责发生制，是指今天收到的这笔钱要看是否应该是今天收到的，确切来说，今天发生了业务才算收支。

　　学界认为，现收现付制就是按部就班，而权责发生制更强调效率，将更好地反映政府行为，是中国政府会计制度的改革方向，但中国现阶段难以立刻转为完全的权责发生制，仍需循序渐进。

　　另一方面，社会保险基金预算也与公共预算存在差异。和公共预算简单要求当年的收支平衡不同，社会保险基金则存在当年收支不完全对等的问题。

　　比如说，社保基金出现当年收入多、支出少的情况，或许是因为当年的就业人口多、退休人口少，而五年后老龄化加快，本地区退休人员增加，支出比收入增长快，这就要给人大代表和社会各方一个明确的概念。

　　“这是一个中长期的平衡，要求预算和决算要更加精细，而且跟人大汇报的时候要解释清楚，对政府预算水平提出了更高的要求。”前述财政局官员告诉本报记者。

　　清华大学经济管理学院教授于增彪对《第一财经日报》记者说，预算收入和支出，首先是一个社会财富的分配问题，但“怎么分”是技术问题，这就涉及预算会计制度。但现行的会计制度下，资产、债务以及一些应付款项、应收款项，都在预算中反映不出来，这让所谓的“全口径”大打折扣。

　　于增彪也认为，现行预算会计制度是现金收付制，也就是实际发生的现金收入和现金支出才纳入预算，必须改成权责发生制，全口径才有实际意义。

　　杨志勇也对本报说，全口径预算实施，对于各级财政部门来说，还得下不少功夫。但他认为，地方财政部门预算的编制能力并不影响新预算法的出台。

　　“财政部门的执行能力是一个实践过程，不影响法律先行。如果四审通过的话，2015年正式生效是挺好的时机。”杨志勇对本报记者说。

　　“财政是政府的管家，管家还是要听家长的。”南昌市财政局的一位工作人员告诉本报记者。在他看来，全口径预算在技术层面不是问题，主要看政府执行的决心。目前，他所在的地区还没有执行全口径预算的编制，但已经开始试点编制权责发生制的政府债务报告。