二十国集团深化结构性改革议程

­　　一、前 言

­　　结构性改革是二十国集团(G20)的一项重点议题，也是G20实现强劲、可持续、平衡增长目标的关键之一。结构性改革是长期增长的重要动力，特别是在与宏观经济政策一并使用时，能够提振信心、促进需求和增长。G20财长和央行行长承诺“各自以及共同使用所有政策工具，包括货币、财政和结构性改革政策”以“促进增长，增强信心，维护和增进复苏”。

­　　考虑到结构性改革的关键作用，确保成员国富有雄心地、有针对性且有效地推进改革十分重要。这也是深化结构性改革议程并作为2016年G20一项重点议题的动因。在此背景下，G20财长和央行行长“承诺进一步加强结构性改革议程，包括提出一系列改革的优先领域和指导原则，为G20各成员推进结构性改革提供参考，并将建立一套指标体系，在考虑国情多样性的同时，更好地评估和监测各成员结构性改革进展及其是否足以应对结构性挑战。这一强化的结构性改革议程将纳入强劲、可持续、平衡增长框架下的现有工作。”

­　　本文将详细介绍今年由G20强劲、可持续、平衡增长框架工作组制定的深化结构性改革议程的具体内容。

­　　二、优先领域

­　　G20确定的九大结构性改革优先领域如下：

­　　1.促进贸易和投资开放

­　　2.推进劳动力市场改革及获取教育与技能

­　　3.鼓励创新

­　　4.改善基础设施

­　　5.促进财政改革

­　　6.促进竞争并改善商业环境

­　　7.改善并强化金融体系

­　　8.增强环境可持续性

­　　9.促进包容性增长

­　　值得注意的是，各国结构性改革的优先领域各不相同，应关注与自身改革联系最紧密的优先领域。正如国际货币基金组织(IMF)在题为《结构性改革框架：优先领域和指导原则》的文件中提到的，要确定结构性改革的优先领域，应首先评估一国结构性政策缺口，以便找出哪些改革最能促进增长。结构性改革的具体选择和设计必须考虑该国的宏观经济环境和优先重点，包括收入水平、所处的经济周期以及政策空间。

­　　三、指导原则

­　　九大优先领域下的具体指导原则如下：

­　　(一)促进贸易和投资开放的指导原则

­　　1.减少关税和非关税贸易壁垒

­　　2.减少对外国直接投资的壁垒和限制

­　　3.实施贸易便利化措施以降低边境成本

­　　4.适当减少贸易和投资的边境后限制，促进更广泛的跨境协调

­　　5.通过多边、诸边和双边协议最小化对第三方的歧视性措施，减少贸易和投资壁垒

­　　(二)推进劳动力市场改革及获取教育与技能的指导原则

­　　1.减少对低参与率群体的劳动参与障碍，如女性、青年和老年工人

­　　2.扩大并改善积极劳动力市场政策的有效性

­　　3.从保护工作岗位向保护工人进行再平衡，降低劳动力市场的二元性和不规范性

­　　4.改善职业教育、职业培训、高等教育和技能培训与再培训的普及与效率

­　　5.通过提高早期幼儿教育、基础教育和中等教育的普及性与质量来改善教育产出

­　　6.推动创造高质量的就业岗位，提高劳动生产率

­　　(三)鼓励创新的指导原则

­　　1.确保并维持研发支出

­　　2.提高研发及创新支持政策的有效性和效率

­　　3.增强研究机构/大学与产业界的合作

­　　4.加强国际研究合作

­　　5.提高早期风险投资的可得性

­　　(四)改善基础设施的指导原则

­　　1.提高公共基础设施投资质量(同时确保基础设施及其维护所需的充足资金)，并通过包括政府和社会资本合作在内的方式促进私人部门参与

­　　2.提高基础设施项目的监管审批效率，同时确保投标过程透明

­　　3.促进在公共基础设施项目中使用成本收益及“物有所值”分析，可采用多标准分析作为补充

­　　4.减少机构投资者长期投资融资的制度障碍和监管障碍，并推广新的融资工具，同时确保财务稳定

­　　(五)促进财政改革的指导原则

­　　1.通过增长友好型税收/缴费和支出措施的支持，推动可持续的、全面的社会保障项目

­　　2.拓宽税基，并逐步消除低效的税收支出

­　　3.确定增长友好型支出的重点，保持生产性公共投资并提高支出效率

­　　4.提高税款征收的透明度和效率

­　　5.改善公共行政管理及公共服务供给的效率

­　　6.加强财政框架、规则和制度的作用

­　　7.重点打击骗税和逃税

­　　(六)促进竞争并改善商业环境的指导原则

­　　1.强化竞争法律及落实

­　　2.减少开办企业和扩大经营的行政及法律障碍

­　　3.促进公平的市场竞争

­　　4.实施高效的破产程序

­　　5.减少妨碍竞争的限制性规定，减少额外的监管合规负担，并对监管政策进行有效监督

­　　6.加强法治，提高司法效率，打击腐败

­　　(七)改善并强化金融体系的指导原则

­　　1.确保金融稳定

­　　2.支持增长，加强竞争和创新，同时保持审慎目标

­　　3.确保有利于市场融资的制度框架，同时确保金融稳定并保护投资者

­　　4.改善并强化传统银行融资和创新融资渠道，同时确保金融稳定

­　　5.防范金融机构活动的内生系统性风险，强化宏观审慎政策框架

­　　(八)增强环境可持续性的指导原则

­　　1.推广市场机制以减少污染并提高资源效率

­　　2.促进清洁和可再生能源以及气候适应性基础设施的发展

­　　3.推动与环境有关的创新的开发及运用

­　　4.提高能源效率

­　　(九)促进包容性增长的指导原则

­　　1.通过降低就业壁垒以及改善教育和培训产出，改善机会平等

­　　2.扩大学前、初等教育和中等教育的覆盖面并提高效率

­　　3.以增长和就业友好的方式开展有针对性的、设计完善的社会转移支付及收入再分配计划

­　　4.促进普惠金融和金融知识普及

­　　5.减少性别平等障碍，特别是在教育、就业和创业领域

­　　6.采取措施减少某些促增长政策对不平等问题可能造成的负面影响

­　　正如经济合作与发展组织(OECD)所概括的，这些原则为G20成员在各优先领域下考虑开展改革提供了有用的高级别指导。需要注意的是，这些指导原则是在自愿基础上加以使用。这些原则不具有约束性及规范性，因为它们未必适用于所有准备在九大优先领域实施改革的国家。G20成员们认识到，在特定优先领域下开展改革时，应在不同的指导原则之间保持平衡。

­　　G20成员可使用优先领域和指导原则引导开展政策改革，包括用于更新增长战略。2016年，我们鼓励G20成员自愿运用九大优先领域，在本国增长战略中探讨使用新的结构性改革政策。

­　　四、量化框架：指标体系

­　　如前文所述，《G20深化结构性改革议程》的重要内容之一是建立一个指标体系，以更好地评估和监测G20成员在结构性改革方面的进展和成效，及其是否足以应对结构性挑战。经过广泛讨论，并在国际组织特别是OECD的支持下，增长框架工作组就量化框架下一套共同的核心指标达成共识。这些核心指标旨在与《G20问责评估报告》以及IMF根据《G20衡量过度外部失衡的参考性指南》起草的《可持续性评估报告更新》中已使用的指标相互补充，避免彼此重复。

­　　(见图)

­　　成员可选择两个指标之一。

­　　1 使用指标的重要目标之一是为评估及监测结构性改革的进展及其是否足以应对结构性挑战提供适当参考。指标的使用并不代表各国在G20之外其他机制下的立场。

­　　2 根据OECD的意见，政策指标在衡量结构性改革对经济产出的作用方面具有重要意义。

­　　3 根据OECD的意见，产出指标反映了经济形势的变化，但这一变化可能由政策制定者可控范围之外的许多其他因素引起。

­　　OECD和世界银行关于上述指标的更多说明见附件(略)。

­　　指标体系将在今后不断调整以使之更加全面，特别是将纳入更多指标以覆盖其他优先领域。

­　　关于数据来源，这些指标只使用已公开可得数据。在多数情况下，数据将主要来源于国际组织。当国际组织数据与国别数据存在明显差别或有较大数据缺口时，国际组织将与G20成员进行协商。个别情况下，如果国际组织没有某成员在某个指标上的数据，该成员可提出有数据来源的其他指标进行代替。成员提出的建议替代指标应适于对优先领域进行评估，且可能需同国际组织就该指标与原指标的总体可比性进行讨论。

­　　指标的使用

­　　如前所述，建立指标体系的主要目的是对G20在结构性改革领域的进展及其是否足以应对结构性挑战进行评估和监测。在此背景下，OECD将在吸收其他国际组织意见的基础上准备一份技术报告，利用这套共同指标协助评估G20在九大优先领域的进展和挑战。报告内容主要分两部分：

­　　1.使用相关指标评估G20整体在优先领域的改革情况，对于不存在各方一致认可指标的优先领域，将补充使用公开可得的其他信息进行评估。

­　　2.使用“仪表板”(Dashboard)方法对各国指标进行解读。

­　　G20增长战略，包括同行审议，以及OECD技术报告的有关信息将视情纳入《G20问责评估报告》。包含国别系列指标图表的“仪表板”可作为《G20问责评估报告》的附件。这些图表将展示成员在一段时间内各项指标的变化。

­　　从2017年起，OECD将每两年准备一份技术报告，与IMF根据《G20衡量过度外部失衡的参考性指南》起草的《可持续性报告更新》保持同步。各指标的数据将以2016年为基准，并将用于2017年及之后的技术报告中。

­　　需要注意的是，在讨论指标分析结果时，还应反映各国国情。我们也认识到，并非所有国家都会同时在所有优先领域开展改革。指标将以“仪表板”方式呈现，但其意图并非用于跨国比较，而是展示各成员在国别层面的进展。

­　　此外，各成员也可以在制定本国增长战略及开展同行审议过程中，自行选择使用其他的政策指标和产出指标，就改革对促增长的预期效果开展自我量化评估，以强化对结构性政策挑战的分析和对改革进展的监测。对于这类指标，各成员可自行选择数据来源。

­　　五、结 论

­　　结构性改革对提高生产率和潜在产出、促进包容性增长具有重要作用。《G20深化结构性改革议程》涵盖了改革的优先领域、指导原则和指标体系，展示了G20对有效、有力实施结构性改革的承诺，也是G20促进强劲、可持续、平衡增长努力的一部分。加大对结构性改革的重视将有助于提高潜在增长，使G20经济体更具创新性、强劲、有韧性。

­　　增长框架工作组将寻求机会继续完善《G20深化结构性改革议程》。《G20深化结构性改革议程》将纳入增长框架工作组现有工作中，作为帮助评估各成员结构性改革努力的一项工具。在2016年的基础上，今后可能将可能加入其他政策指标和产出指标以强化现有指标体系。此外，增长框架工作组还将继续视情探讨运用指标体系的其他途径，以充实对各国所面临结构性挑战的分析，并监测结构性改革的实施进展。